jeudi 28 janvier 2021
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Loi anti-blanchiment
Des remous autour de la méthode

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Il fallait absolument voter avant le 31 décembre 2020 un projet de loi permettant la transposition de la cinquième directive anti-blanchiment et financement du terrorisme de l’Union européenne.

Le Conseil national a validé ce texte le 16 décembre, mais le contexte et la méthode laisseront peut-être des traces.

On se souvient que, dans Monaco Hebdo n° 1175, le président de la commission de la législation du Conseil national, Thomas Brezzo, avait déjà annoncé la couleur quant au travail de transposition de la cinquième directive anti-blanchiment et financement du terrorisme de l’Union européenne (UE) : « Un projet de loi en ce sens a été déposé tardivement par le gouvernement sur le bureau du Conseil national, au mois de février 2020. Or, il est impératif que ce texte soit voté avant le 31 décembre 2020, si nous voulons éviter que la principauté de Monaco soit placée sur les listes grises des pays non coopératifs. Malheureusement, avec la crise du Covid-19, nous n’avons pas été en mesure d’étudier ce texte avant le mois de septembre 2020. Depuis cette date, la commission de législation a consulté des représentants de l’ensemble des personnes et entités assujetties à cette loi. » « Tardivement. » Le mot qui fâche était jeté. Finalement, les délais ont été tenus, et ce texte a été voté à l’unanimité des élus présents dans la soirée du 16 décembre 2020. Du coup, la législation monégasque sera bien en conformité avec la cinquième directive anti-blanchiment et financement du terrorisme de l’UE. Mais les débats ont été quelque peu agités.

« Feu croisé »

En effet, tout n’aura pas été facile et on a senti quelques tensions autour de la genèse de ce projet de loi n° 1008 « renforçant le dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la corruption ». Comme l’a rappelé le rapporteur de ce texte, Thomas Brezzo, les élus ont cherché à naviguer sur une ligne de crête. En effet, il fallait tenir compte du point de vue exprimé par les 19 structures qui ont été consultées (1). « Jamais, au cours des trois législatures auxquelles j’ai participé, une consultation par le Conseil national des entités concernées par l’application future d’un projet de loi ne fut aussi large », a témoigné l’élu Horizon Monaco (HM), Jacques Rit. Il aura aussi fallu respecter les spécificités monégasques, notamment liées à la taille du pays, à savoir seulement 2 km2. « Nous avons voulu protéger les acteurs économiques monégasques, d’une surtransposition au-delà de ce qui est nécessaire, et qui aurait pu porter atteinte à leur développement, notamment pour les petites et moyennes entreprises qui constituent la très grande majorité de notre tissu économique, a expliqué le président du Conseil national, Stéphane Valeri. Certains penseront que nous sommes allés trop loin, d’autres que nous n’en avons pas faits assez. Pour ma part, avec l’ensemble des conseillers nationaux, nous sommes satisfaits des 109 amendements que nous avons apportés et qui ont été acceptés par le gouvernement. » De son côté, l’élue Priorité Monaco (Primo !), Corinne Bertani, a rappelé que si les commerçants sont concernés par ce projet de loi, il s’agit uniquement des commerçants qui négocient des biens, les services étant exclus de ce dispositif. « Ce texte concerne toutes les ventes de biens payés en espèces pour un montant supérieur à 10 000 euros. Les commerçants pourront continuer de recevoir des paiements en espèce, dans la limite de 30 000 euros », a précisé Corinne Bertani, avant d’ajouter : « Les assujettis n’auront pas l’obligation de rédiger un rapport annuel. Une simple obligation d’identification du client est demandée lorsque ce dernier règle en espèce un achat de plus de 10 000 euros. Enfin, j’invite le Service d’information et de contrôle sur les circuits financiers (Siccfin) à faire preuve de pédagogie et à accompagner au mieux les assujettis dans leurs obligations découlant de cette loi. » Plus perplexe, l’élu Primo ! et président de la commission pour le développement du numérique, Franck Julien, a posé une série de questions concernant ce texte, estimant que les personnes concernées vont se retrouver sous le « feu croisé de lois, règlements, directives ayant des vocations contradictoires ». Pour illustrer son propos, ce conseiller national a demandé comment « mettre en œuvre la connaissance du client rendue nécessaire par la lutte contre le blanchiment des capitaux tout en protégeant les données personnelles du même client d’une utilisation abusive rendu elle aussi nécessaire par la mise en œuvre du Règlement général de la protection des données (RGPD) ? » Au-delà de cela, il restera un autre écueil à prendre en considération et à assumer, à l’heure de la dématérialisation généralisée : se prémunir du mieux possible contre les hackers et le piratage des données. Cette problématique n’a évidemment pas échappé au président de la commission pour le développement du numérique : « À supposer que vous ayez réussi ces subtils réglages, il vous faudra aussi respecter les contraintes liées à la sécurisation des systèmes d’information. »

« 110 amendements »

Très technique, ce projet de loi n’a pas été longuement discuté, ou contesté, sur le fond par les conseillers nationaux. Tout le monde en connaissait l’urgence, et la conséquence si ce texte n’était pas voté d’ici le 31 décembre 2020 : le risque de voir Monaco se retrouver sur la liste grise des pays non coopératifs. En fait, ce sont majoritairement les délais, et le contexte de travail, qui ont été pointés par les élus. Déposé le 12 février 2020, ce projet de loi devait donc impérativement être voté d’ici la fin de l’année, ce qui laissait 10 mois aux élus pour travailler sur ce texte. « Pour mémoire, la fois précédente, le Conseil national n’avait eu que huit mois, dont seulement quatre après les élections de février 2018, pour étudier, dans l’extrême urgence, la précédente réforme de lutte contre le blanchiment de capitaux », a rappelé Thomas Brezzo. Cette fois, victime collatérale de la pandémie de Covid-19, ce projet de loi n’a pu être étudié qu’à partir de septembre 2020. Autant dire qu’il y avait urgence, et cela n’a pas été du goût du président de la commission de législation : « Pendant les trois mois et demi d’étude du projet de loi n° 1008, la commission de législation aura réussi à se réunir 21 fois, dénombrant au total une cinquantaine d’heures de travail et ne formulant pas moins de 110 amendements. Toutes réunions confondues, les élus et l’équipe juridique du Conseil national travaillant sur ce texte se seront réunis pendant plus de 110 heures, cela sans compter les incalculables heures de travail préparatoire. » Du coup, dans cette soirée législative, l’élu Primo ! Fabrice Notari a évoqué… la composition et les atouts du barbajuan monégasque. « Pourquoi je vous parle du barbajuan ? Parce que c’est grâce à lui que nous avons survécu aux 63 réunions de la commission de législation, sautant des repas et délaissant de longues soirées nos femmes, enfants ou compagnons, pour l’étude de ce texte ô combien technique, et souvent rébarbatif », a raconté cet élu.

Pierre Dartout – Stéphane Valeri © Photo Conseil National.

« Nous avons voulu protéger les acteurs économiques monégasques, d’une surtransposition au-delà de ce qui est nécessaire et qui aurait pu porter atteinte à leur développement » Stéphane Valeri. Président du Conseil national

« Tour de force »

En réponse, le conseiller-ministre pour l’économie et les finances, Jean Castellini, a commencé par rappeler que ce texte est absolument essentiel, car il permet, entre autres, de continuer à « disposer de l’euro en tant que monnaie nationale, et d’être intégré aux systèmes de paiements Single Euro Payments Area (Sepa), l’espace unique des paiements en euros, dans lequel chacun peut effectuer et recevoir des paiements en euros dans les mêmes conditions (de qualité, de délai, de prix,…) que pour une opération nationale ». C’est essentiellement la satisfaction qui a primé chez Jean Castellini, qui a préféré se souvenir en premier que « nous sommes, peu ou prou, parvenus in extremis à un consensus, qui me permet désormais de me réjouir pleinement du vote attendu du présent texte ». Car ce projet de loi est donc très important pour Monaco et sa santé économique, bien sûr. « Ce texte permet au secteur bancaire et financier de poursuivre sa croissance, et de contribuer, ainsi, au développement de l’économie monégasque par la part non négligeable qu’il représente, de manière directe, en matière de recettes du budget de l’État (près de 50 % de l’impôt sur les bénéfices et plus de 12 % du chiffre d’affaires de la principauté) mais également de manière indirecte, grâce aux prestataires liés à ces activités : experts-comptables, conseils juridiques, avocats… », a rappelé le conseiller-ministre pour les finances et l’économie. Pour répondre aux critiques sur la question des délais, Jean Castellini a indiqué que le projet de loi était prêt à être déposé au Conseil national « dès le mois de décembre 2019 ». La suite s’explique ainsi, pour Jean Castellini : « A la demande de certaines associations, notamment l’Association monégasque des activités financières (Amaf) et la Fédération des entreprises monégasques (Fedem), les discussions se sont poursuivies jusqu’à aboutir à un dépôt du texte sur le bureau du Conseil national il y a 10 mois, le 12 février 2020. Dans le cadre de l’analyse de ce projet, les multiples entretiens que les élus ont également souhaités mener, et c’est tout à leur honneur, avec les professionnels mentionnés dans le rapport de M. Brezzo nous ont conduits à nous réunir pour la première fois le 23 octobre 2020, puis à de multiples reprises jusqu’à hier soir encore. C’est donc un véritable « tour de force » qui nous permet ce soir de présenter ce texte en séance ! » Toujours par l’intermédiaire du conseiller-ministre pour l’économie et les finances, le gouvernement a reconnu que ce texte fait « peser de nouvelles obligations sur les assujettis », mais « animé du souci constant, pour le gouvernement et les élus, de ne pas « surtransposer » — et comme le texte précédent voté en 2018 l’a démontré — il ne devrait en rien constituer un obstacle insurmontable, ni paralyser l’activité économique en principauté ». C’est désormais dans la pratique que cela se vérifiera.

Pierre Dartout © Photo Conseil National.

« Je regrette que vous ayez ensuite souligné que tel ou tel service n’a pas fait preuve de la meilleure anticipation possible. Et que, d’autre part, vous nous invitez à rationaliser nos procédures. L’essentiel, c’est que le texte soit voté » Pierre Dartout. Ministre d’État

« Critique »

Le ministre d’État a ensuite pris la parole pour répondre aux critiques faites par les élus concernant la méthode déployée autour de ce texte sensible. « Il m’est interdit, et à vous aussi, de procéder à toute polémique dans cet hémicycle. Donc, rassurez-vous, je ne serai pas polémique, a commencé Pierre Dartout. M. Brezzo, vous avez remercié les services de l’État pour leur disponibilité et leur compétence […]. Du coup, je regrette que vous ayez ensuite souligné que tel ou tel service n’a pas fait preuve de la meilleure anticipation possible. Et que, d’autre part, vous nous invitiez à rationaliser nos procédures. L’essentiel, c’est que le texte soit voté. Mais face à un texte si délicat, je voulais rappeler aux services de l’État toute la confiance que je leur porte. Je les remercie pour leur travail. » La réponse du président du Conseil national, Stéphane Valeri, a été immédiate. « Les faits sont ce qu’ils sont. La liberté de notre assemblée, c’est de dire ce qui va, c’est aussi de dire ce qui va un peu moins bien, et de dire ce qui ne va pas. De dire ce qui fonctionne bien, et de dire ce qui fonctionne moins bien. C’est pour ça que nous sommes le Conseil national, une institution indépendante du gouvernement, qui a donc une liberté de parole. Surtout que nous sommes plus souvent dans l’éloge que dans les piques ou la critique. « Sans la liberté de blâmer, il n’est point d’éloge flatteur », disait Beaumarchais (1732-1799). Il faut donc souffrir parfois que nous n’ayons pas la même analyse », a rétorqué Stéphane Valeri. Une certitude, l’énorme masse de travail générée par l’étude de ce texte laissera des traces chez les conseillers nationaux. Et visiblement, certains pensent déjà à la suite, et posent quelques préalables. « Au regard tant du temps, que de l’énergie déployée pour voir aboutir ce projet de loi, la commission de législation s’interroge sur la charge de travail, colossale, qui reposerait sur les épaules tant du gouvernement, que du Conseil national, si la principauté venait un jour à conclure un accord d’association avec l’UE, qui obligerait la transposition des textes européens en droit interne relatifs aux quatre libertés du marché intérieur », s’est inquiété Thomas Brezzo.

Avenir

Ces craintes sont basées sur un épisode qui remonte à 2011. Dans son intervention face au gouvernement, Thomas Brezzo est en effet revenu sur la signature, le 29 novembre 2011, d’un accord monétaire entre Monaco et l’UE. Un accord validé sans passer par une loi d’autorisation de ratification, comme l’exige pourtant la Constitution monégasque. « Si le non-respect de la procédure de ratification prévue par la Constitution a été admis par le gouvernement dans son courrier adressé au Conseil national le 11 septembre 2020, la commission de législation regrette que le non-respect de cette disposition constitutionnelle ait abouti à ce que la principauté soit tenue de transposer dans son droit interne un grand nombre de dispositions du droit de l’UE, à travers un accord international dont la ratification n’a pourtant pas fait l’objet d’une autorisation du Conseil national, co-législateur », a ajouté Thomas Brezzo. Or, cela pourrait être un sujet d’inquiétude pour l’avenir, a estimé le président de la commission de législation. En effet, Thomas Brezzo a évoqué la « préoccupation » de sa commission concernant la « possibilité » de voir « dans les années à venir, l’adoption d’un dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux harmonisé au sein d’un règlement européen, dont les dispositions seraient, certes, adaptées au fonctionnement d’États dont la taille est sans commune mesure avec celle de la principauté, mais particulièrement inadaptées aux spécificités monégasques ». Le Conseil national a donc promis de se montrer « particulièrement vigilant », afin d’éviter que ce « dysfonctionnement » ne « puisse constituer un précédent dans le cadre d’éventuels futurs engagements internationaux souscrits par la principauté ». Le gouvernement est prévenu.

1) Parmi les 19 entités consultées, on trouve notamment l’association monégasque des activités financières (Amaf), la chambre immobilière, la commission de contrôle des informations nominatives (CCIN), l’association des compliance officers de Monaco (Amco), l’ordre des experts-comptables, l’ordre des avocats, la société des bains de mer (SBM), le conseil économique et social de Monaco (Cese), le conseil stratégique pour l’attractivité (CSP), les huissiers, la chambre monégasque de l’assurance, la chambre des conseils juridiques, les notaires, la chambre monégasque de l’horlogerie et de la joaillerie, l’union des commerçants et des artisans de Monaco (Ucam), la chambre monégasque du shipping, la chambre monégasque du yachting et les marchands de biens.

Comment Monaco a renforcé son dispositif anti-blanchiment

1989 : création du Groupe d’action financière (Gafi) en juillet 1989.

1990 : premières recommandations en avril 1990.

1993 : vote par le Conseil national de la loi n°1 161 du 7 juillet 1993 portant création au code pénal d’une infraction de blanchiment et modifiant le code de procédure pénale et la loi n° 1 162, du même jour, concernant à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment de capitaux.

1994 : création du Service d’information et de contrôle sur les circuits financiers (Siccfin) grâce à l’ordonnance souveraine n°11 246 du 12 avril 1994.

2001 : accord monétaire avec la France incluant la reprise en droit monégasque de la directive communautaire concernant la lutte contre le blanchiment de capitaux, conformément aux recommandations du Groupe d’action financière (Gafi).

2002 à 2009 : renforcement du dispositif anti-blanchiment pour répondre notamment aux recommandations du Gafi.

2009 : le 14 juillet 2009, un rapport est remis au conseil de l’Union européenne (UE). Il concerne les conventions monétaires signées entre l’UE et les États tiers qui ont adopté l’euro, à savoir Monaco, le Vatican et Saint Marin. Ce rapport recommande une renégociation des accords existants, et l’ajout de nouvelles mesures, notamment un quota pour les émissions des pièces en euros attribuées à ces États. Objectif : s’attaquer à la spéculation sur les pièces. Monaco s’engage à prendre des « mesures d’effets équivalents aux directives de l’UE figurant en annexe B relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux, conformément aux recommandations du groupe d’action financière internationale contre le blanchiment des capitaux ». Alors que l’accord signé en 2001 prévoyait la reprise d’une seule directive, cette renégociation impose l’application de l’accord monétaire à toutes les directives européennes qui traitent du blanchiment de capitaux.

2011 : nouvel accord monétaire entre Monaco et l’UE.

2018 : en juin 2018, vote de la loi n° 1 462 qui prévoit l’alignement de la législation monégasque sur la quatrième directive anti-blanchiment de l’UE. Le 30 mai 2018, l’UE a adopté sa cinquième directive anti-blanchiment.

Ce que change ce texte

Le conseiller-ministre pour l’économie et les finances, Jean Castellini, a estimé que le projet de loi voté le 16 décembre 2020 implique, pour l’essentiel, une série de changements qu’il a résumé ainsi :

  • L’extension du champ d’application de la réglementation à de nouveaux secteurs d’activités, notamment le domaine des actifs virtuels.
  • La supervision des avocats-défenseurs, avocats et avocats stagiaires par le bâtonnier de l’ordre.
  • La mise en place d’un nouveau registre des comptes bancaires et des coffres-forts ainsi que l’évolution des dispositions relatives aux registres des bénéficiaires effectifs et des trusts, notamment en ce qui concerne leurs modalités d’accès.
  • Un renforcement de diverses obligations de vigilance : relations d’affaires et transactions avec les États à hauts risques, transport transfrontalier d’argent liquide…
  • Une modification du dispositif répressif.

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