dimanche 24 octobre 2021
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Anne Eastwood : « La condition de
“bonne moralité” est subjective »

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Le Haut Commissariat à la protection des droits, des libertés et à la médiation vient de publier son rapport d’activité pour la période 2017-2019 (1).

A un an de la fin de son second et dernier mandat de quatre ans, la haute commissaire, Anne Eastwood, revient sur les principaux points développés dans ce rapport. Et notamment sur la condition, jugée trop floue, de « bonne moralité » pour obtenir un permis de travail, une carte de séjour ou une autorisation économique pour exercer à Monaco. Interview.

Vous venez de publier votre troisième rapport public : comment a évolué l’exercice de votre fonction depuis la création du haut commissariat en octobre 2013, et sa mise en route, en mars 2014 ?

Quand le prince Albert II m’a fait la confiance de me nommer premier Haut Commissaire en 2014, tout était à construire. L’ordonnance souveraine n° 4 524 avait jeté les bases juridiques de l’institution, mais encore fallait-il lui donner corps et l’inscrire à sa juste place dans le paysage institutionnel monégasque. Aujourd’hui, fort d’un effectif de quatre personnes et d’une reconnaissance qui s’est construite au fil du temps, le Haut Commissariat offre aux personnes en conflit avec l’administration un recours amiable crédible, en même temps qu’il s’est affirmé comme un acteur incontournable de la défense des droits et libertés à Monaco. 

Sept ans après, quels sont les principaux blocages qui subsistent dans l’exercice de votre fonction ?

La principale difficulté que nous rencontrons au quotidien est l’absence de dialogue direct avec les services. Pour l’heure, nos échanges avec nos interlocuteurs administratifs passent majoritairement par la voie écrite et hiérarchique, ce qui occasionne des lourdeurs et des délais, ainsi qu’un certain manque de transparence. C’est particulièrement le cas avec l’administration gouvernementale, car des autorités comme la mairie ou la direction des services judiciaires n’ont pas forcément ces mêmes exigences de centralisation dans les échanges, et ont plus de facilité à laisser un véritable dialogue s’établir. Or, l’expérience montre que c’est lorsque nous avons l’occasion de travailler à dossiers ouverts sur les réclamations que le processus de médiation devient pleinement efficace, tant pour l’administré que pour l’administration elle-même.

Comment jugez-vous la qualité du dialogue et de la collaboration avec le gouvernement et vos autres interlocuteurs, comme la sûreté publique, par exemple ?

Nous ne sommes pas directement en lien avec la sûreté publique, mais avec le département de l’intérieur qui fait l’interface lorsque les dossiers instruits relèvent d’un problème de police administrative. En cette matière particulièrement, les échanges sont difficiles. Nous n’arrivons que très rarement à obtenir des réponses rapides et complètes, ainsi que la communication des pièces nécessaires à un examen contradictoire rigoureux des situations qui nous sont soumises.

Comment lever les points de blocage qui peuvent survenir ?

Nous demandons depuis plusieurs années que les méthodes de travail avec le gouvernement soient améliorées. Nous avions proposé de les organiser de manière concertée au sein d’un protocole d’accord qui, tout en tenant compte des contraintes particulières de l’autorité exécutive, aurait permis de mieux répondre au besoin de fluidité et de célérité dans les échanges qui est l’essence même du processus de médiation. Mais cette proposition est restée lettre morte. Il faudrait désormais qu’une réponse normative soit apportée pour encadrer les délais de réponse qui demeurent trop longs et éviter que certaines de nos demandes puissent rester volontairement ignorées. Il est essentiel que le droit à la médiation s’exerce avec la même efficience au bénéfice de tous, quelle que soit l’autorité concernée par la réclamation.

© Photo Iulian Giurca – Monaco Hebdo.

« Dès lors que nos recommandations touchent de près ou de loin à des enjeux de sécurité, il devient très difficile au Haut Commissariat de se faire entendre »

Qui peut faire appel à vos services ?

Toutes les personnes physiques ou morales, sans condition de résidence ou de nationalité, peuvent faire appel au Haut Commissariat, dès lors soit qu’elles rencontrent une difficulté qu’elles ne sont pas parvenues à résoudre avec l’administration, soit qu’elles estiment être victimes de discrimination. Il suffit pour cela de nous écrire ou de faire une saisine en ligne à partir de notre site Internet : www.hautcommissariat.mc. Le Haut Commissariat étant un des maillons de l’Etat de droit en principauté, les services qu’il offre sont intégralement financés par l’Etat, et entièrement gratuits pour les personnes qui y ont recours.

En moyenne, combien de réclamations traitez-vous chaque année et combien débouchent sur une solution ?

Nous traitons désormais une centaine de dossiers par an, et au plan individuel, nous parvenons malgré les difficultés que je viens d’évoquer, à résoudre totalement ou partiellement environ les trois quarts des réclamations justifiées. Les dossiers qui, après examen au niveau des services du Haut Commissariat, ne justifient pas la saisine de l’administration font, quant à eux, l’objet d’un traitement sous l’angle de l’accès aux droits, de la pédagogie autour des processus administratifs ou de l’orientation des requérants. Ce travail d’information et de désamorçage des conflits, qui demeure totalement invisible de l’extérieur, représente aujourd’hui la plus grosse part de nos interventions.

Quel est le profil des personnes qui font appel à vous ?

En moyenne, 70 % des personnes qui font appel au Haut Commissariat résident à Monaco et 60 % sont de nationalité étrangère. Cette prévalence des non-nationaux est naturelle au regard de la population très cosmopolite de Monaco, mais aussi des 50 000 salariés qui y travaillent et qui viennent majoritairement de France ou d’Italie. Les Monégasques n’en restent pas moins surreprésentés parmi les requérants, puisqu’ils comptent pour 40 % d’entre eux, contre seulement un quart de la population résidente. Nous pensons que cela peut s’expliquer par le fait que les nationaux, qui travaillent pour la plupart dans la fonction publique, ont, de ce fait, une meilleure connaissance du Haut Commissariat et de ses facultés concrètes d’intervention.

Entre 2014 et 2019, le nombre de saisines a augmenté de 22 % : comment faut-il interpréter cette hausse ?

Le Haut Commissariat ne s’est pas construit en un jour, et il est tout à fait normal que les saisines aient augmenté au fur et à mesure que l’institution a gagné en notoriété et en crédibilité auprès du public. Nous notons toutefois une tendance à la stabilisation depuis 2019, même si le rythme des saisines a recommencé à s’accélérer depuis le début de cette année 2021.

Quelles sont les problématiques qui reviennent le plus souvent ?

Nous traitons par définition des sujets très divers, mais il y a globalement quatre catégories de problématiques qui restent prépondérantes d’un exercice à l’autre : celles qui ont trait à la conduite des activités économiques (délivrance des autorisations d’exercer, occupation du domaine public, attribution des primes ou aides diverses), celles liées à l’emploi (délivrance ou renouvellement des permis de travail), celles qui concernent le logement (accès au secteur domanial ou protégé, calcul d’ANL, différends divers dans le cadre de la relation locative) et enfin tout ce qui concerne le séjour des étrangers (délivrance ou renouvellement des cartes de séjour, refoulement). Depuis 2017, nous sommes également fréquemment saisis de doléances relatives aux conditions de détention à la maison d’arrêt, ce qui explique le focus particulier que nous avons consacré à cette problématique dans notre dernier rapport d’activité.

Entre 2017 et 2019, combien de recommandations avez-vous prises, sur quels sujets et combien ont été entendues ?

Nous avons formulé sur ces trois dernières années 41 recommandations générales qui ont porté sur différents sujets en lien avec les saisines traitées et qui ont été suivies pour environ la moitié d’entre elles. Ces recommandations sont importantes en ce qu’elles visent à impulser des évolutions aux textes, ou aux pratiques, pour éviter le renouvellement des difficultés mises à jour à l’occasion de l’examen de certaines réclamations. Bien entendu, toutes ne peuvent pas être concrétisées immédiatement, et il est normal que l’administration prenne le temps de les étudier et de définir la meilleure façon de les mettre en œuvre. Dans certains cas également, l’analyse des autorités peut ne pas rejoindre celle du Haut Commissariat, et c’est alors à nous de faire preuve de persévérance pour parvenir à les convaincre de la nécessité de reconsidérer des fonctionnements ancrés de longue date. Ce qui compte, c’est qu’il y ait une réelle volonté de dialogue et de remise en question, ce qui n’est malheureusement pas toujours le cas.

Entre 2017 et 2019, quelles recommandations ont réellement permis de faire bouger les choses à Monaco ?

Toutes ont par définition vocation à apporter des améliorations concrètes pour le respect des droits et la qualité du service délivré au public. Il est donc difficile d’en faire une liste exhaustive, mais je prendrai l’exemple d’une évolution « toute bête » pour laquelle nous avons longtemps plaidé, et qui a fini par voir le jour en 2018. 

Laquelle ?

Elle concerne la notification systématique des voies et délais de recours au bas des décisions administratives. Car, jusqu’alors, les personnes qui faisaient l’objet d’une décision défavorable n’étaient pas informées de la manière dont elles pouvaient la contester, et compte tenu du délai très bref pour le faire, 2 mois à compter de la notification, elles pouvaient souvent ne pas réagir à temps, et ainsi perdre définitivement tout droit à agir. Désormais, l’administration les informe de la procédure à suivre pour exercer utilement un recours. Elle leur indique aussi la possibilité qu’elles ont en parallèle de saisir le Haut Commissariat. À mon sens, c’est un grand pas pour les droits des administrés à Monaco, qui mériterait désormais d’être formalisé dans un texte pour l’ériger en droit opposable.

© Photo Iulian Giurca – Monaco Hebdo.

« La durée de conservation des renseignements dans les fichiers de police est en effet très longue : 40 ans pour les crimes, 25 ans pour les délits, et 15 ans pour les contraventions. Cela ne joue pas en faveur du droit à l’oubli, compte tenu de l’utilisation qui en est faite en matière de police administrative »

Le plus souvent, vos recommandations ne sont pas entendues sur quels types de sujets ?

Dès lors que nos recommandations touchent de près ou de loin à des enjeux de sécurité, il devient très difficile au Haut Commissariat de se faire entendre. Pour autant, nous avons réussi dernièrement à faire évoluer certaines pratiques particulièrement attentatoires aux droits, dont le gouvernement a convenu qu’elles ne pouvaient perdurer en l’état. Je pense notamment aux conditions de notification des mesures de police administrative (retrait de carte de séjour, refoulement…) qui ont été adaptées. Elles permettent aujourd’hui à la personne convoquée à la sûreté publique de se voir remettre une copie du procès-verbal de notification, afin d’en avoir trace et d’être en mesure le cas échéant d’exercer ses droits de recours. Ce n’était pas le cas jusqu’à récemment. Et c’était évidemment parfaitement injustifié et très préjudiciable aux personnes qui faisaient l’objet de ces mesures.

L’obtention ou le renouvellement d’un permis de travail, d’une carte de séjour ou d’une autorisation économique d’exercer à Monaco dépendent de la notion de « bonne moralité » : cela débouche sur quel type de problématiques ?

Le système de l’autorisation préalable est destiné à permettre à l’administration d’évaluer l’opportunité de laisser une personne résider ou travailler sur le territoire sous l’angle notamment de la sécurité, qui est un atout majeur de Monaco sur lequel il est tout à fait légitime que les autorités mettent l’accent. Mon propos n’est évidemment pas de remettre en cause ce fonctionnement qui nous est très spécifique, et certainement bénéfique. Mais la condition de « bonne moralité » à laquelle est subordonnée la délivrance de ces autorisations est subjective, alors même que la principauté gagnerait à avoir en la matière des règles claires et prévisibles.

Quelle est la situation actuellement ?

À l’heure actuelle, des personnes ayant été condamnées, voire même simplement suspectées d’avoir commis une infraction, peuvent se voir refuser ou retirer des droits pour ce motif, y compris longtemps après les faits. Ceci peut avoir des répercussions graves et durables sur la vie des personnes, sans toujours de justification raisonnable. Le Haut Commissariat plaide pour une appréciation plus juste et proportionnée des situations, par la mise en balance de la gravité et de l’ancienneté des agissements reprochés avec la nature de l’autorisation sollicitée, et par une meilleure prise en compte des conséquences d’un refus pour les personnes concernées, en particulier celles qui ont des attaches très fortes ou anciennes avec la principauté.

Est-il exact que même après une amnistie, ou même pour des faits très anciens, l’administration monégasque ne consent pas au droit à l’oubli ?

L’administration ne se base pas sur les condamnations elles-mêmes, mais sur les faits « matériellement établis » qu’elles ont pour objet de sanctionner, et qui demeurent même en cas d’amnistie, ou lorsque les condamnations ont été effacées du casier judiciaire par l’effet du temps écoulé. Par principe, le tribunal suprême requiert que les faits reprochés révèlent un « risque suffisamment caractérisé » de trouble à l’ordre public pour justifier un refus ou un retrait d’autorisation à titre préventif. Mais ce que nous n’arrivons pas à cerner en pratique, c’est le temps que l’administration considère nécessaire pour que la personne ne constitue plus une menace. Car des faits somme toute mineurs et isolés peuvent tout de même conduire aujourd’hui à un refus, y compris de nombreuses années après. Il y a une pesée à faire en proportionnalité qui ne nous semble pas suffisante aujourd’hui. En tout état de cause, et comme pour l’appréciation de la « bonne moralité », l’évaluation du risque par l’administration doit se faire « in concreto », ce qui ne nous paraît pas toujours être le cas.

Avec la montée en puissance du numérique et des services liés à Internet, la conservation des données personnelles est aujourd’hui devenue un sujet de société très sensible : globalement, quelle est la situation à Monaco ?

La durée de conservation des renseignements dans les fichiers de police est en effet très longue : 40 ans pour les crimes, 25 ans pour les délits, et 15 ans pour les contraventions. Cela ne joue pas en faveur du droit à l’oubli, compte tenu de l’utilisation qui en est faite en matière de police administrative. Les aspects liés à l’exploitation des données personnelles ne sont pas du ressort du Haut Commissariat, mais de la compétence de la Commission de contrôle des informations nominatives (CCIN), qui a eu à rendre un avis sur la mise en œuvre de ces fichiers en 2017, sans que nous sachions quelles ont été ses préconisations, puisque cette délibération n’a pas été rendue publique. La loi sur la protection des données personnelles étant appelée à évoluer prochainement pour permettre à Monaco d’obtenir la reconnaissance d’un « niveau de protection adéquat » par la Commission européenne, nous avons d’ailleurs plaidé pour instaurer une plus grande transparence autour de ces avis dans le cadre des observations que nous avons été amenés à remettre au gouvernement sur le projet de texte en cours d’élaboration. Il paraît incompréhensible qu’une autorité de protection des droits comme la CCIN rende des avis par principe non publics en certaines matières.

Justement, le Haut Commissariat a travaillé de 2017 à 2019 sur des projets de loi, notamment la dépénalisation de l’avortement, le harcèlement au travail ou l’aide à la famille monégasque : pourquoi vos travaux ne sont-ils pas rendus publics ?

Parce que le texte constitutif du Haut Commissariat prévoit que ces  avis, lorsqu’ils sont rendus à la demande d’une autorité, ne peuvent être rendus publics que par cette dernière. Ce qui, il faut bien le reconnaître, pose question lorsqu’on sait qu’on nous consulte essentiellement sur des textes qui concernent des sujets de société ou qui touchent aux droits fondamentaux. Cette limitation n’est pas conforme aux standards internationaux, et devra nécessairement évoluer si l’on veut que le Haut Commissariat puisse, à l’avenir, pleinement jouer son rôle d’institution nationale de défense des droits humains à Monaco. Dans l’intervalle, je dois saluer le souci de transparence du Conseil national qui a accepté, à partir de 2019, à titre de bonne pratique, de publier systématiquement sur son site Internet les avis que nous rendons à son initiative.

Dans le cadre de la lutte contre le Covid-19, le gouvernement a pris une série de mesures que certains ont pu juger excessives et attentatoires aux libertés individuelles : est-ce exact de votre point de vue ?

Les mesures restrictives prises en vue de lutter contre la pandémie sont nécessairement attentatoires aux libertés, puisqu’elles touchent à des droits fondamentaux, comme celui de se déplacer, de se réunir, de travailler ou même de mener librement une vie privée et familiale. Ces mesures d’exception justifiées par l’impératif de protection de la santé publique, ne peuvent être que temporaires et doivent revêtir un caractère nécessaire et proportionné au regard de la réalité de la menace sanitaire. Savoir à chaque instant où placer le curseur constitue pour les autorités monégasques, comme pour celles de tous les pays du monde, un défi que Monaco relève à mon sens avec davantage de bon sens et de pondération qu’ailleurs.

La crise sanitaire provoquée par le Covid-19 a débouché sur des plaintes spécifiques ?

Nous avons eu très peu de saisines en lien direct avec la gestion de la crise sanitaire, ce qui montre que les dispositifs mis en place par les autorités ont été efficaces et bien acceptés par la population. Nous avons eu matière à intervenir une fois auprès du gouvernement suite à la généralisation de l’obligation de port du masque, pour recommander d’équiper en masques inclusifs transparents certains personnels au contact du public, et notamment les enseignants dans les petites classes. Cette suggestion a été très bien accueillie par le nouveau ministre d’Etat qui a fait preuve d’une écoute et d’une réactivité exemplaires sur le sujet. Pour le reste, nous avons surtout joué un rôle d’accompagnement, en répondant aux interrogations des administrés sur la légitimité de certaines mesures, ou en expliquant par le biais de notre site Internet et de notre page Facebook les mesures exceptionnelles prises notamment pendant le confinement en matière de suspension ou de prorogation des délais administratifs, afin de continuer d’offrir au public, dans cette période compliquée, une porte d’accès aux droits.

Sur quels dossiers allez-vous particulièrement mettre l’accent en 2021 ?

2021 sera ma dernière année de mandat, puisque je quitterai mes fonctions début 2022. Ma principale priorité sera de continuer d’œuvrer à la visibilité et à la crédibilité du dispositif de protection des droits monégasque, afin de laisser à mon ou ma successeur(se) une institution en bon état de marche, et qui puisse éventuellement se voir renforcer ses missions et ses moyens d’action. En ce qui concerne les sujets de fond, ils seront dictés par les saisines qui nous parviennent, puisque le Haut Commissariat ne dispose pas de la capacité de s’auto-saisir.

À l’international, comment a évolué votre travail et quels sont les objectifs pour 2021 ?

Vous savez que, pour moi, l’international a été dès le départ une priorité. Pour permettre à notre jeune institution de s’enrichir des bonnes pratiques de ses homologues afin de fonctionner rapidement selon les plus hauts standards, et pour pouvoir contribuer à notre place à faire rayonner l’image d’Etat de droit de la principauté. Je crois pouvoir dire que cette politique volontariste a porté ses fruits, puisque le Haut Commissariat est devenu en l’espace de 7 ans un interlocuteur reconnu des instances internationales, mais aussi un acteur signifiant des réseaux spécialisés, comme en témoigne mon élection à l’unanimité en 2018 au conseil d’administration de l’association des ombudsmans et médiateurs de la francophonie (AOMF). À l’été 2021, Monaco devrait accueillir le prochain congrès de ce réseau que nous avons proposé d’organiser autour du thème de la protection des droits des générations futures. C’est un sujet qui parle, et particulièrement en ce moment. J’espère de tout cœur que les conditions sanitaires permettront que cet évènement important puisse se tenir en présentiel.

1) Haut Commissariat à la protection des droits, des libertés et à la médiation, 24 boulevard princesse Charlotte, 98 000 Monaco. Tél. : 97 77 39 20. E-mail : . Le rapport d’activité 2017-2019 est disponible sur le site Internet du Haut Commissariat, dans la rubrique « documentation », puis « rapports d’activité » : https://hautcommissariat.mc.

Vidéo : Notre interview d’Anne Eastwood

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